La face cachée de l'adaptation du service public

Les services publics occupent une place importante dans la vie des citoyens. De leur bon fonctionnement dépendent le maintien de leur sécurité, la garantie d’au moins une partie de leurs moyens d’existence, l’accès de leurs enfants à l’éducation, la délivrance des soins sanitaires, l’utilisation des infrastructures nécessaires à leurs déplacements et à leur vie dans les agglomérations. Ces services emploient en Algérie 1,4 million de personnes, ils représentent 24 % de l’emploi total et 29% de l’emploi structuré. Le total des dépenses publiques, dont on peut considérer qu’elles sont pour l’essentiel consacrées à ces services, représente un ordre de 30 % du PIB.

On peut dire qu’il existe trois grandes catégories de services publics :

Les services correspondant aux fonctions traditionnelles de l’État : administration générale, justice, police, défense nationale, finances publiques. Ils sont en général confiés aux administrations d’État et sont financés par l’impôt.

Les services sociaux et culturels qui recouvrent notamment, les domaines de l’éducation, de la santé, de la protection sociale, de l’aide sociale et de l’action culturelle. Ce sont des secteurs d’activité importants : le secteur de l’éducation-formation par exemple, emploie plus de 550.000 agents ; on compte 188.000 personnes dans la fonction publique hospitalière. Ces services fonctionnent en dehors du marché, leurs prestations sont pour l’essentiel gratuites mais leur organisation se diversifie de plus en plus, en associant, pour la fourniture de leurs services à la population, des établissements de nature diverse, non seulement publics comme les hôpitaux ou les écoles, mais aussi privés comme les établissements de santé et de formation privés agréés ou des associations qui, en matière d’action sanitaire ou sociale, reçoivent des fonds publics pour accomplir des tâches d’intérêt général.

La troisième catégorie est constituée par les “établissements publics industriels et commerciaux” (EPIC). À la différence des précédents, les prestations qu’ils fournissent sont payantes et devraient théoriquement couvrir leurs coûts de fonctionnement . Néanmoins, lorsque l’Etat leur impose une sujétion de service public, celle ci fait l’objet d’un cahier des charges définissant les conditions de couverture des charges qui en découlent. Il en est ainsi de la fourniture du gaz et de l’électricité, du transport ferroviaire, de la poste et des télécommunications.

Les principes qui sous-tendent les activités de service public sont ceux de la continuité du service et d’égalité. Cela signifie d’une part que le service public doit être assuré quoi qu’il en coûte et qu’il ne peut fermer ses portes, et d’autre part qu’il doit assurer l’égalité d’accès pour tous les citoyens et l’égalité de traitement par le service public de tous les citoyens quels que soit leur origine sociale ou leur lieu d’habitation.

Le principe de neutralité du service public est le prolongement de celui d’égalité. Il impose aux gestionnaires du service de ne pas faire de discrimination ou de favoritisme entre les utilisateurs du service.

Un dernier principe, enfin, est le principe d’adaptabilité. Il signifie que l’autorité publique peut et doit modifier l’organisation et le fonctionnement du service pour s’adapter aux nouveaux besoins, cette exigence qui relève exclusivement de l’autorité de l’Etat s’impose au concessionnaire du service.

LES FACTEURS D ADAPTATION DU SERVICE PUBLIC EN ALGERIE

La mondialisation, l’adhésion à la zone de libre-échange et à l’OMC, les transformations sociales, l’affirmation de la société civile, obligent aujourd’hui à repenser l’organisation de l’action publique. Le rôle de l’État est mis en question et l’on s’interroge sur les conditions d’une bonne “gouvernance”. On peut distinguer deux grands courants dans cette remise en cause.

Le premier est celui du libéralisme qui tend aujourd’hui à prévaloir dans la politique économique que mènent de nombreux pays et les institutions internationales.

Il affecte l’organisation du service public par l’introduction de la concurrence dans les secteurs de services publics à caractère économique et par les contraintes souhaitées ou imposées dans la gestion des finances publiques (limitation du volume global des dépenses publiques et des prélèvements obligatoires ; réduction des déficits budgétaires). Ces orientations ne remettent pas en cause le principe du service public mais elles limitent ses moyens d’action.

Dénonçant les effets des politiques d’inspiration keynésienne, les économistes néolibéraux ont mis l’accent sur un ensemble de mesures censées agir en faveur de l’offre, passant par des mécanismes susceptibles de favoriser la libre concurrence, l’esprit d’innovation et l’esprit d’entreprise, de rendre l’économie nationale plus attractive pour des investissements étrangers et d’améliorer le niveau d’éducation des salariés et la flexibilité du travail.

Certains pays, comme les États-Unis et la Grande-Bretagne, se sont alors tournés vers des politiques de dérégulation destinées à diminuer les contraintes pesant sur les entreprises : baisse de la pression fiscale, assouplissement des règles du droit du travail, jugées trop contraignantes, baisse du niveau de la protection sociale, notamment pour ce qui concerne l’assurance maladie (maîtrise de la prescription, suppression de certains remboursements).

Cette définition d’un nouveau libéralisme se heurte cependant dans de nombreux pays à la volonté de préserver les acquis sociaux alors que, après une décennie marquée par les discours ultra libéraux, on observe aujourd’hui la résurgence d’une demande de services publics dans les pays occidentaux.

Le second courant du changement dans les services publics est celui qui exprime une exigence de plus grande responsabilité émanant des acteurs appelés à intervenir dans ces domaines. On ne remet pas en cause l’intervention des pouvoirs publics mais on souhaite l’inflexion d’un modèle jugé parfois trop centralisateur et autoritaire. Les maîtres mots de cette orientation sont la transparence, la concertation, la décentralisation et le décloisonnement.

Pour l’Algérie, outre le souci de mettre fin aux inégalités sociales de la colonisation et de répondre ainsi aux aspirations de la population, le service public s’est développé en recherchant les conditions d’un développement humain dont la réalisation ne pouvait être assurée, à l’évidence, par l’initiative privée nationale ou étrangère.

Les finalités du consensus social post indépendance, ont été déterminées à partir des aspirations de la population au cours de la lutte de libération et des besoins incompressibles du développement économique, social et culturel.

Une telle approche a inspiré une conception de la consommation élargie des ménages notamment par l"adoption d"une politique sociale englobant à la fois les transferts sociaux, l’action sociale de l’Etat, les missions de service public d’éducation, de santé, de fourniture de biens et services non marchands et de protection sociale stricto sensu. En outre, le développement d’un secteur public de production a permis la mise en place de formes complémentaires ou spécifiques de dépenses sociales non budgétisées (œuvres sociales des entreprises, médecine du travail…).

Cette pratique généralisée à tout le secteur de production a donné naissance à la notion « d’acquis sociaux des travailleurs », s’ajoutant à la fourniture, par l’Etat, de biens et services collectifs gratuits ou subventionnés (éducation, santé, électrification, distribution de gaz, produits de première nécessité…).

La nouvelle organisation économique et les exigences sociales, vues sous l’angle de la satisfaction des besoins, posent la question de l’affectation des ressources de l’Etat et de la dépense publique en termes d’efficacité, d’efficience et d’équité, entraînant ainsi une nouvelle définition des bases du compromis social et de la solidarité. La nouvelle ligne de démarcation se situe entre l’action sociale de l’Etat financée par l’impôt, l’apport des autres agents économiques et de la société et la protection sociale assurancielle.

Ainsi, concernant l’emploi et en raison du chômage massif et de longue durée, la notion de risque s’est transformée et ne peut plus être couverte par les mécanismes traditionnels d’assurance sociale. En effet, il ne s’agit plus uniquement de couvrir un risque conjoncturel de perte de revenu mais d’accompagner des efforts d’insertion et de lutter contre l’exclusion dans une économie où l’insécurité de l’emploi n’est plus aléatoire.

Les nécessaires réformes à engager dans les secteurs de l’éducation, de la santé, la formation, et plus largement des missions et des structures de l’Etat posent la question de l’adaptation des objectifs et des moyens utilisés dans une perspective d’efficacité qui ne remette pas en cause les principes fondamentaux de démocratie et de justice sociale, garants de la cohésion sociale.

Principes et méthodes d'évaluation

Pour que cet effort soit mené à bonne fin, il est utile d’apprécier non seulement l’affectation des ressources, mais également les modes de mobilisation de ces ressources. Dans cette perspective, le budget social, conçu comme la synthèse de l’effort social de la Nation, doit pouvoir présenter de manière claire et cohérente le cadre explicatif de la ventilation des recettes et des dépenses .

L’attribution des ressources s’effectue par les finances publiques. Quatre modes d‘attribution peuvent être utilisés : La satisfaction directe du besoin, la subvention à l’entreprise ou au service public, les bonifications ou encouragement à certaines consommation (épargne logement appui à la création de micro entreprises) et enfin l’allocation monétaire.

Une telle présentation doit pouvoir faciliter l’évaluation de l’efficacité des différentes prestations compte tenu des objectifs qui leur ont été assignés.

Cette démarche a pour but de renforcer l’objectif de participation démocratique, à travers la représentation tant nationale que professionnelle, à l’appréciation de l’utilisation des ressources publiques et de leur adaptation aux besoins.

C’est sur la base de ces principes que l’on peut proposer les lignes directrices qui devraient guider l’élaboration d’un rapport sur l’effort social de la Nation en retraçant l’ensemble des prestations, transferts et autres, en direction des ménages et qui contribuent directement ou indirectement au développement humain.

Les allocations de ressources en s’ajoutant aux moyens obtenues par l’activité ou la propriété déterminent le revenu disponible. Elles accroissent le niveau de couverture des besoins élémentaires corrigeant ainsi les conséquences de l’inégalité résultant du jeu du marché.

Les transferts publics et sociaux constituent le véritable processus d’une réduction de l’inégalité des conditions sociales. C’est à cette aune que l’on doit en mesurer l’efficacité, l’efficience et l’équité.

En conclusion, les services collectifs sont une conquête sociale et nationale et répondent globalement à l’amélioration des conditions de vie. Mais cette mission souffre de dysfonctionnements qui doivent sans cesse faire l’objet d’une évaluation sans pour autant revenir sur l’utilité du service public.

Ces services tendent à confondre la satisfaction d’un besoin avec la fourniture de biens ou de services occultant la participation de l’usager tant dans la détermination du produit que de son adaptation à ses besoins.

En second lieu, ils se heurtent à la question de l’égalité dans la mesure où les services collectifs bénéficient plus aux classes aisées.

Si les services collectifs sont nécessaires à l’amélioration des modes de vie, ils ne sont pas suffisants en économie de marché. Car, sans une maîtrise de l’économie marchande, l’amélioration du mode de vie sera sacrifiée à la logique de profit. C’est donc le problème du fonctionnement de l’économie marchande qu’il faut dorénavant poser;